根据中英水资源需求管理项目活动的安排，应英国麦克唐纳咨询公司的邀请，由水利部办公厅郭孟卓巡视员任团长，规计司、经调司、水资源司等单位的有关领导和专业技术人员参加的考察团一行11人，于2010年5月17日至5月26日，到英国就水资源管理与气候变化进行了为期9天的交流与考察。考察团先后拜会了英国国际发展署、苏格兰环境保护署、苏格兰水资源协会、英国麦克唐纳咨询公司剑桥和爱丁堡分公司等单位，与有关人士进行了广泛的交流和讨论，共同探讨了进一步合作的领域。通过本次考察，开阔了思路，学习了解了英国在水资源管理及应对气候变化的先进经验和技术，受到了诸多启示，收益匪浅。

一、英国及其水资源概况

英国位于欧洲西部、大西洋上的不列颠群岛上（图1）。全境由大不列颠岛（包括英格兰、苏格兰、威尔士三部分）、北爱尔兰及附近5500多个小岛组成。东隔北海，西濒大西洋，南隔多佛尔海峡和英吉利海峡。与欧洲大陆相望。

英国国土面积24.36万平方公里，海岸线总长11450km，人口５６００万人。平均年降水量１０００～１１００ｍｍ，全国降水量年际、年内分配比较均匀（表1）。英国的河川径流主要由降水形成，全国降水量中约有60.6%形成河川径流。全国河川年均径流总量约1590亿m³，人均水资源量约2705m³，虽与我国相近，但由于英国得天独厚的气候条件，降水丰沛且年内分配均

图1 英国区域图

表1 英国各区年均降水量

英国工业化程度很高，水资源开发利用主要为了改善城乡人民的生活用水，发展工业、内河航运、水产养殖和水上旅游等。据统计，英国年总供水量为115.11亿m³,其中生活用水和公共用水量占57.1%，工业用水量占6.6%，渔业用水量占3.7%，发电及河口除盐和防潮用水量占24.5%，农业灌溉用水占0.4%，草坪喷灌用水占0.7%，其他用水占7%。

二、英国水资源管理体制及有关法律

１．水资源管理的主要机构

英国得水资源管理也经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，目前定型于中央对水资源的按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制（图2）。中央依法对水资源进行政府宏观调控，通过环境署发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制；通过水服务办公室颁布费率标准，确定水价；通过饮用水监督委员会制定生活水质标准、实施水质监督。私营供水公司在分配到水权与水量的基础上，在政府和社会有关部门的指导和监督下，在服务范围内实行水务一体化经营和管理。

图2 英国水资源管理的有关机构

1.1宏观管理机构

在英国，与水资源管理相关的中央级政府部门主要有３个：农业、渔业和食品部，环境、运输和区域部，科技教育部。农业、渔业和食品部主要负责农业灌溉排水等，并负责提供中央防洪经费。环境、运输和区域部主要负责制定全国水政策、法律法规，保护和改善水资源，最终裁定有关水事矛盾，监督取水许可证制度的实施等。科技教育部主要负责有关水利方面的科研教育活动。

1.2监督管理机构

政府水资源管理执行部门主要有国家环境署、水服务办公室、饮用水监督委员会、水事矛盾仲裁委员会。

　①国家环境署。它负有发放取水和排污许可证、制定并实施取水排污和环境保护政策和计划、制定国家防洪规划和组织安排防洪工程建设、对相关法律进行解释等职能。英国从２０世纪６０年代起开始实施取水许可证制度。先是由流域水务局发放，后由环境署代表政府统一发放，先后共发放了４８０００份取水许可证。取水许可证期限一般为２５年，但现在取水许可证的年限在逐渐缩短。１９９５年环境法出台后，国家环境署不仅发放取水许可证，而且发放排污许可证，污水处理不达标准不允许排放。国家环境署除了实施水资源政府管理外还拥有和运营直属工程。

②水服务办公室。水服务办公室通过控制水公司上限收入等手段代表政府对供水企业进行宏观经济调控，监督供水公司履行水法律赋予的各项职责。同时，制定合理的水价，保护供水公司和用水户的合法权益。水服务办公室主任由国务大臣任命，全权负责水服务办公室的工作，不受其他政府部门的干预和支配。水服务办公室起着沟通供水公司和用水户的桥梁作用。一方面在保证供水公司履行其法律规定职责的同时，保证供水公司可靠且合理的收入和利润；另一方面，水服务办公室要确保用水户的利益不受损害。这主要体现在两个方面：一是监督供水公司的服务质量（含水质和服务）达到规定的标准；二是通过限制水价确保用户所支付的水费合理。
　　③饮用水监督委员会。饮用水监督委员会是环境、运输和区域部的一个职能部门，代表政府提出饮用水的水质参数，制定饮用水水质政策和检测标准，检查供水公司的水质检测系统，提供有关技术咨询以及与欧共体的谈判等。
　　1.3 水务公司

私有水务公司：在英格兰和威尔士地区，在1986年将水务局转变为股份有限公司，全面负责提供整个苏格兰和威尔士地区的供水及排污服务。这些供水公司在获得政府取水、污水排放许可证的基础上，或者说在政府分配的水权和指定的服务区域内，自主经营，自负盈亏。

国有水务公司：在苏格兰和北爱尔兰地区的水务公司为国有性质。如苏格兰水务公司是2001年有苏格兰地区三家水务公司合并而成的，属于苏格兰政府所有,是国有公共事业机构。在经营管理上一个显著特点是采用董事会制度,董事会成员来自于私人企业中的成功人士,他们并不拥有苏格兰水务公司的财产,此外苏格兰政府也派员加入董事会。

苏格兰地区水务行业要比英格兰及威尔士地区整体落后,投入不足是导致苏格兰地区水务行业落后的主要原因。1989-2003年,英格兰及威尔士在水务行业投资高达500亿英镑,而苏格兰水务行业的投资却一直在下降。直到2002年,政府对苏格兰水务进行18亿英镑的投资,这是40年来最大的一笔。投入不足主要在于苏格兰水务只能通过政府拨款(或借款)和收水费才能获得资金来源。

苏格兰水务公司成立两年后,通过裁减人员、改变生产所需的化学原料以及出售房产等途径,使得运营成本减少了3 000万英镑,但是与监管机构要求的在4 年内运营成本减少40%的目标还相差很远。如果不能达到这个目标,可能会动摇人们继续维持苏格兰水务行业国有性质的信心,所以苏格兰水务公司面临着巨大的挑战。

1.4 利益团体

英国水务公司协会(WATER UK)是水务企业自行建立的非赢利性机构,相当于我国的水务行业协会。采用会员制,凡是受政府监管的水务公司可自愿交纳会费加入。每一个会员单位在协会中拥有一个代表席位,会员单位的代表共同组成行业委员会,委员会每年定期召开会员大会确定行业中的重大事项,并清理与议会和政府交涉的事项及原则。WATER UK不仅在国内事务中积极发挥作用,而且在欧盟议会中也常常与其他国家的类似组织共同组成泛欧联盟,作为欧洲议会的院外集团影响欧洲议会的决策,争取行业利益。

与此相应,水的消费者也组成了利益团体,这就是名为水声(WATERVOICE)的消费者协会,是消费者利益的代表,它不仅监督水务企业的经营行为,而且代表消费者直接向水监管机构甚至是议会反映消费者的利益要求,从而影响公共决策。WATERVOICE以前隶属水务办公室(OFWAT)管理,新《水法》实施后,将中断两者的隶属关系,WATER VOICE成为自我管理的利益团体。

2.水资源管理的运行机制

环境、食品和乡村事务部根据欧盟的政策和行业规定,结合英格兰和威尔士地区水务的实际情况,制定本国的政策,提交国会通过形成法律。

水服务办公室,国家环境署,饮用水监督委员会,分别从经济、环境和饮用水等3方面对10家水务公司和14家供水公司进行监管,其中国家环境署同时还对工业和农业用水进行监管,饮用水监督委员会还通过独立的实验室对水质进行检测。这3个部门都向国会汇报并对其负责,每年国会都会对3个监管部门的工作报告进行评估。

当欧盟提出水质的新标准时,由环境、食品和乡村事务部提交国会形成英国法律,然后由饮用水监督委员会负责落实。饮用水监督委员会会通知水服务办公室在制定水价上限时候必须考虑提高水质标准对水价的影响。

同样,当欧盟提出水环境方面的新要求时,也必须在英国法律中得到具体体现,并由国家环境署负责贯彻, 国家环境署也会通知水服务办公室在制定水价应予以注意。

如果水服务公司对定的水价或其他行为不满,可以上诉到竞争委员会(COMPETITION COMMISSION)裁决。由于水务行业是垄断行业,所以必须受到监管。否则,水务公司会尽可能地提高水价,以获得更大的利润,监管是为了保护客户的利益;同时。通过监管给水务公司制定严格的生产标准比如规定漏水率等,能够促使其降低成本。

　3．水资源管理的主要特点
　　①以流域为基础的水资源统一管理。这一层次主要是政府行为。英国政府通过国家环境署推行流域取水管理战略（ＣＡＭＳ），按流域分析水的供需平衡、环境平衡、水资源的优化配置、跨流域调水的必要性和可行性、工程布局及其成本、社会“成本—效益”。政府通过批准和发放取水许可证实现对水权和水量的分配，平衡流域内地表水和地下水的开采量；通过批准和发放排污许可证，提出对污水治理的要求，实现对河流水质的控制，保护水资源生态平衡。英国的国家环境署下设８个派出分支机构，在水资源管理上有些类似于我国流域机构，但管理手段上（包括政策法规和经济手段）要比我们流域机构强的多。
　　②以私有企业为主体的水务一体化经营与管理。这主要是市场行为。英国水务一体化的基础是水权，供水公司在获得水权的基础上，在政府的监督指导下把水作为资产来经营和管理，转换成水服务商品。水务一体化载体是市场，供水公司通过提供水商品服务（供水、污水处理等），自主经营、自负盈亏，并可以在金融和资本市场融资，获得自身发展。目前，英国的供排水基础设施建设主要是由供水公司在市场上融资进行。水务一体化的对象是市场中的直接用户，包括家庭、工商企业、社会团体等，服务者与被服务者之间发生的是直接的经济关系。
　　③公民参与水管理机制的完善。每一个区域都有消费者协会，由地方行政人员和一般民众代表组成，对供水公司提供的服务进行监督，提出意见和建议。消费者协会的存在实际上相当于地方参与水管理。
　　④政府水资源管理的资金充裕，来源稳定。国家环境署每年都是按预算安排管理、服务等项目，当年收本论文由无入是下一年预算的基础。近年环境署每年收入均在６亿英镑以上，资金４５％来源于取水、排污及环保收费等。

3．水资源管理的有关法律法规

英国是欧盟成员国，因此，水政策法规不仅来源于英国国会，而且来源于欧盟，国内制定水政策法规有两种情况：一种情况是由欧盟制定最高的政策法规，英国据此具体制定本国实施性的政策法规；另外一种情况是英国国会根据本国的需要制定政策法规。

英国的水法可追溯到1585年由普利茅斯诞生的第一部水法。1848年颁布“公共健康法”后，城乡供水系统发展迅速。此后，根据对以往法律法规的修改，英国又颁布了一系列与水资源管理有关的法令，如“水库法”（1975年）、“水法”（1989年）、“环境保护法”（1990年）、“水工业法”（1991年）、“水资源法”（1991年）、“环境法”（1995年）等。此后，依据《欧盟栖息地指令》(1992年)、《欧盟水框架指令》(2000年)等条例，相继对现有的法律法规做出修改和完善。事实上，英国在加入欧洲联盟以来，已在国家立法中包含了欧盟的水法律，并成功付诸实践。例如，英国是欧盟成员国中唯一一个在控制水质标准的时候给每一个污水处理厂设定不同的污水排放标准，而不是给所有的污水处理厂设定同一个排放标准的国家。尽管采取后一种方法，可以从总体上提高水质，但是因为不同污水处理厂的地理位置要和要处理的污水量的不同，很难保证所有污水处理厂都达到一个相同的标准。至于划分河流流域和建立胜任的基层的流域管理机构，早在1963年，随着水资源法（Water Resources Act）的颁布，就在全国范围之内得以实施。尤其是在泰晤士河流域（Thames basin），这一方法的实施已经有120年的历史了。类似的，与取水许可（water-abstraction licenses）和排污许可（effluent-discharge consents）有关的收费也已经实施将近40年的时间。不仅如此，自从国家河流委员会（National River Athority）成立，以及随后成立的国家环境署（Environment Agency）,并且和其它一些部门携手，制定了流域管理规划，这些规划详细描述了每个流域的不同特点和要达到水质标准所需采取的措施。

在本次考察中，尽管无法全面详细地了解现行的水资源相关的法律，但重点对水法的有关内容有了深入的认识：

1）水法（Water Act，1989年）。这部法律建立了私有制的水行业（privatised water industy）的框架。水法的实施建立了水服务办公室（Ofwat）作为经济方面的管理者，它的职责是收费和建立服务标准。同时也成立了国家河流委员会（National River Authority）作为环境方面的管理者，它的众多职能中最重要的一条就是管理取水许可执照的相关事务。尽管在水服务办公室的开支中暗含着发展水资源的费用，但是这一经济管理部门并不直接介入到水资源管理工作中去，而只是将保证水资源供应的可靠性作为它的服务的最高目标。在1989年颁布的水法（Water Act）――这一法案最后被融合到1991年的水资源法（Water Resources Act）中，国家河流委员要承担不仅保护环境，并且要提高环境的质量的责任。至少在理论上来说，国家河流委员会有权力要求采取改善环境的措施，而采取这些措施的成本，则可以在水服务办公室的同意下，由水工业的消费者来承担。而私营的公司则不得不从他们的盈利中拿出钱来完成这些改善水质的工作。

2）水法的草案（a draft Water Bill，2001年）。这一草案包含了改革英格兰和威尔士的取水许可执照管理办法的建议措施。这一提议的最大的益处在于它能够保证持续的水供应和保护由于过量水开采而受到威胁和破坏的水生环境。这一提案和以往的相比，主要的变化有：

(i)采取了一个新的日开采限量――20m³/天，在这一限量之下开采，无需执照。尽管这一措施会使相当多一部分现在需要执照的开采活动脱离执照体系。但是一些其它的现在免于执照的开采活动将失去他们的豁免权。

(ii)新的开采执照将有时间限制，这就使环境署（Environment Agency）在给开采执照延期的时候，有机会检查这一开采执照应用期间所产生的环境效应。

(iii)当撤回或者修改执照时要求赔偿的权利在超过4年而不是原先的7年的时候将会失效。

(iv)环境署将有新的强制权要求开采者服从水资源管理的安排，否则将处以重罚。

(v)供水商被要求公布在干旱的时候如何保持水供应的计划。

(vi)供水商在考虑或者规划和他们的职能相关的任何措施建议的时候，必须考虑如何保护水资源。

3)环境保护法（Environmental Protection Act，1990年）。这一法案主要和地方政府对一些产生污染过程的控制措施有关，例如空气污染和陆地上的废弃物污染。这一法案巩固了1936年颁布的公共健康法案（Public Health Act）的有关的规定。不仅如此，1990年颁布的环境保护法也可以用来控制海滩上的污染和陆地上的污水。另一个实例是1994年颁布的环保条规（Conservation Regulations），这一条规是实施欧盟的指示书的关于保护自然环境，野生动植物种群的规定的法律工具。这些法案加强了现有的自然保护法案的保护野生环境的模块，并且列出了发展控制（development control）和污染控制（pollution control）相关的法案考虑到的物种。

三、气候变化及其应对措施

 气候变化的影响涉及人类社会的诸多方面（图3），其对水资源的影响，涉及流量、补给和理化性质的变化情况。在气候变化的情形下，特别是在降水分布格局改变的条件下，有可能进一步增大区域水资源供需矛盾，加剧洪涝和干旱的风险。

图3 气候变化的影响要素及其相互关系

由于气候变化，英国的很多地区也遭受极端热浪、干旱、暴雨和洪水的风险和危机。为分析气候变化，英国Hadley 气候预测和研究中心使用英国气象办公室开发的可供全世界使用的PRECIS RCM模型开展了相应的技术研究。在国家层面上，英国环境、食品及乡村事务部提出了管理气候变化影响的各种方法，以降低风险（图4）。

图4 管理气候变化影响的方法（DEFRA,2006）

水资源管理部门也积极制定水资源综合管理战略（包括领悟社会观点、重新建立规划过程、协调土地和水资源管理、认识到水量和水质的联系、通盘利用地表水和地下水、保护和恢复自然系统、并考虑气候变化等），从调节水价、建立健全法律框架、保护和恢复清洁的淡水资源、确保淡水的长期可持续使用等角度，加强与给水工业的合作，确保将气候变化影响及其风险纳入水资源与基础设施的规划与管理过程中等多方面探索气候变化适应措施。从供水方来讲，关键的适应措施包括：保护地下水资源；改进现有供水系统的管理与维护；流域保护和改进供水系统；地下水和雨水的收集与脱盐；更好地利用循环水；开展洪水控制与干旱监测。从需水方来讲，关键的适应措施包括：通过水的回收再利用提高水利用率；通过改变种植时间、作物结构、灌溉方法和种植面积降低灌溉水需求量；通过进口农产品(即虚拟水)降低灌溉水需求量；促进因地制宜的做法，实现可持续用水；扩大利用水市场，为高价值用途分配用水；扩大利用经济手段，包括计量和定价，以鼓励节约用水。

四、体会及启示

英国政府针对水资源开发利用中存在的问题,特别是长期的工业化过程导致供水及污染问题比较突出,通过立法不断改进水资源开发利用和保护的管理工作,从过去的多头分散管理转变为以流域为单位的综合性统一集中管理。通过不断改革与调整,逐步形成了由政府宏观引导,公共管理机构监管,水务公司市场运作,社会利益团体参与的水管理体制,实践证明这种体制比较科学、合理、高效,基本上实现了水的良性循环,促进了整个社会和经济的繁荣和发展。

英国是一个发达的资本主义国家，自然环境、社会条件、经济基础与我国不同，但英国在水资源管理方面的成功经验值得我们借鉴：

1、完善现有法规，强化执法力度

英国水资源管理及环境保护方面的法律、法规及标准比较健全，社会各界都能严格遵守，一切水事活动依法办事。我国水法、水污染防治法、环境保护法等与水资源关咯息息相关的法律法规都已颁布多年，各地在贯彻执行中积累了许多经验，发现了不少问题，对其中有些不完善、不细化、不易操作的内容，应尽快进行修改。尤其是要加强执法部门对资源的监控措施和权利。各级水行政主管部门要在政府领导和各级人大的监督指导下，进一步加强对水资源工作的监督管理，加大执法力度。另外，我国水法规的制定，应借鉴英国的经验，统一考虑水生态系统、水质和水量的相互关系及应对气候变化的适应性措施，并加强决策的科学化和民主化。不断完善我国的水法规体系建设，真正做到以法治水，依法治污。

2.转变政府职能，引入市场机制

一方面，英国虽然是以私有制为基础的市场经济国家，但根据水资源的特性，水资源监管和水价政策的制定仍在政府的有效控制之内。英国成立了专门的机构负责水价的宏观调控，水价的制定既不能超过用水户的承受力，又必须保证水公司投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自理。政府管理的是水价的总体水平，不干预水公司具体水价的执行。另一方面，英国采取了供水企业私有化，充分发挥市场主体作用的措施。水公司在获得水权的基础上，在政府的监督指导下把水作为资产来经营和管理，自主经营、自负盈亏，并可以在金融和资本市场融资，获得自身发展。

我国的水资源监管、治理和资金投入一直以政府为主体。今后，我国应逐渐建立政事分开、政企分开、政资分开的水资源管理体制；建立投资主体多元化、产业发展市场化、行业监管法制化的运行机制。要充分发挥市场机制的作用，研究有关政策，引导民间资本投入，并及时总结经验，加以完善。要采取更加积极的导向性措施，增强企业和公众的水资源开发与保护的意识，按照“谁用水，谁投资；谁污染，谁付费；谁受益，谁补偿”的原则，促进水资源管理和国民经济发展的现代化。

3.重视规划，深化公众参与

英国十分重视河流水资源的综合规划，逐条河流进行规划，而且十分强调“规划过程透明”，重视自然、资源、环境、社会、经济协调，成立咨询委员会，咨询所有利益相关者，建立了广泛的社会联系渠道，并经过一定的审批程序使规划具有法律地位。这样的规划有比较好的社会基础，能比较好地实行。作为规划目标，还对水管理体制和政策进行研究调整。

目前，我国也十分重视规划工作，建立了一套适合我国国情的规划体系。但仍需借鉴英国的经验，加强和深化公众参与规划全过程的力度。应逐步加强参与机制有关法律问题的研究，并对参与过程的组织、运行、决策各环节进行立法规范，为公众参与决策提供制度保障。发挥各种媒体的作用，推广和宣传各地水资源管理经验，定期公开发布水资源情况，充分保障公众的知情权，增强全社会的水危机和水管理意识，提高公众参与水资源管理的积极性。建立开放的与水资源管理或决策相关的信息渠道，使利益相关方可以进行有效的协商、对话与决策，使决策过程透明化。发挥涉水团体的作用，使其成为联结政府与公众的渠道，并在制定规划、政策、计划的过程中提供专业的信息和意见，监督决策和政策的执行。建立有效、公正的诉讼制度，保证公众参与权利的实现。

4.注重量质统一管理，加强水环境保护

减少其受污染程度，对维持水资源的可持续循环将发挥关键作用。为此，英国采取了一系列立法和监测措施，力求保持和提高水资源质量。英国在２０世纪９０年代初先后修改并通过了《水资源法》和《水工业法》等法案，其目的在于通过法律手段对污染水源者进行约束。另外，英国还逐步为每段河流都定出了水质“健康”指标，并根据这些指标对允许排入河流的各种物质量做出规定。英国还加强了对水资源的质量监测工作。英国总计４万公里河流和运河目前都要定期接受日常性的水质检测。

我国在高速发展经济的同时，也必须注重水资源的保护，做到资源的可持续利用。要改变过去重视尾端技术，大建污水处理厂的办法，加强对污染来源的控制和整个生产过程的监控；从过去个别的水污染监控系统，逐步建成整体的监控系统，形成全流域的水资源保护与水污染控制监测网，以保证水体不受污染。

5.大力开展节水活动，提高用水效率

英国政府还通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、帮助提供节水技术和方案、审核供水公司发展计划等措施，促使各单位提高用水效率。例如，国家环境署与威尔士旅游局共同举办活动，帮助旅馆节约用水，减少开支，保护水资源，保持当地旅游业的长远吸引力。国家环境署还通过颁发“用水效率奖”，奖励在节约用水、水资源循环利用、增强公众对水资源问题的关注等方面有突出成就的单位和个人。